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堅持“一縣一區、一區多園” 規范開發區機構編制管理

——關于我省開發區管理機構設置情況的調研報告

2020-01-16 10:42:00

為深入貫徹落實省委“不忘初心、牢記使命”主題教育活動,根據省委編辦“1321”工作總體布局安排,在前期全面調查摸底的基礎上,7月中旬,我先后赴南京江北新區、蘇州工業園區、昆山市等地,就如何強化開發區“一縣一區、一區多園”規范化管理為重點的機構編制管理開展實地調研。通過參觀走訪、座談交流等方式,深入了解開發區管理機構的基本情況,認真剖析其運行中存在的突出問題,研究探討其規范管理的對策建議。 

一、我省開發區管理機構基本情況 

從南京江北新區和蘇州工業園區的調研情況看,開發區十分注重體制機制創新,充分激發其內生動力和發展活力。如,江北新區今年上半年啟動托管街道體制機制改革,按照街道工作職能由管理型向服務型、工作架構由條線式向塊狀式、工作模式由零散式向集成式、工作效能由低效向高效轉變的改革思路,結合自身特點統籌優化街道行政管理體制,實行“6+1+3”的組織架構、人員總量控制、統籌人員編制使用,體現了“便民服務一窗口、綜合執法一隊伍、社會治理一張網、調度指揮一中心”的改革方向。蘇州工業園區近年來通過大力推進大部門制改革、行政審批制度改革、綜合執法體制改革、內部管理體制優化調整等一系列改革舉措,進一步提升了營商環境,強化了產業發展職能,提升了基層治理能力,在國家級經濟開發區綜合考評中實現三連冠,躋身建設世界一流高科技園區行列,入選江蘇改革開放40周年先進集體。特別值得一提的是,各地在推進“3550”改革方面,江陰市努力實現“2440”,鎮江經開區全面推行“2332”,南京江北新區“1232”、溧水區“1230”、江寧區“1130”,蘇州工業園區今年底有望實現“1220”目標。江陰在全市復制推廣徐霞客鎮“1+4”模式,形成縣域集成改革。 

從全省面上情況看,自1984年國家決定設立開發區以來,我省各類開發區發展迅速。據統計,我省共有省級以上各類開發區(園區)386家。其中,省級以上開發區170家、省級以上旅游度假區55家、國家農業科技園區11家、國家現代農業示范區17家、省級現代農業產業園區91家、省級現代漁業產業園區21家(見附件一)。開發區(園區)作為新型工業化發展的引領區、高水平營商環境的示范區、大眾創業萬眾創新的集聚區、開放型經濟和體制創新的先行區,擁有80%以上的高新技術企業和重點引進人才,創造了全省50%以上的經濟總量和財政收入,為我省經濟高質量發展提供了新動力,取得了顯著成效。 

為嚴格開發區規劃、建設與審批工作,針對開發區存在數量過多、布局分散、低水平重復建設等問題,國務院于1993年、2006年、2016年先后三次對開發區進行清理整頓,明確“設立各類開發區,實行國務院和省人民政府兩級審批制度”。目前,在國家發改委等6部委聯合發布的《中國開發區審核公告目錄(2018年版)》中,我省共有省級以上開發區170家。其中,對其管理機構已明確級別的122家(處級及以上),尚未明確級別的48家(詳見下表)。 

    全省省級以上開發區管理機構概況 

開發區種類及個數 

已明確級別 

未明確級別 

合計 

小計 

合計 

小計 

行政 

事業 

國家級 

67家) 

經開區(26家) 

56 

23 

  

11 

3 

高新區(17家) 

17 

  

0 

海關特殊監管區(21家) 

14 

  

7 

其他類型級開發區(3家) 

2 

  

1 

省級 

103家) 

經開區(82家) 

66 

56 

7 

37 

18 

高新區(21家) 

3 

  

19 

   

170 

122 

115 

7 

48 

    

此外,我省另有19家經省政府批準設立但未納入2018年目錄的開發區(含經開區9家、籌建經開區1家、籌建高新區9家),按有關規定須進入目錄后再予以明確級別。另有南北共建園區45家,一般以蘇北蘇中省級開發區為依托,大多在省級開發區范圍內。有少數規模較大、進入省級以上開發區序列,如蘇宿工業園區、蘇淮高新技術產業開發區(籌建)、江陰—靖江工業園區等;大多數在縣級層面共建,規模不大。 

二、我省開發區管理機構存在的問題 

省級以上開發區作為我省經濟建設的主戰場,在推動高質量發展方面發揮著重要作用。在充分肯定成績的同時,我們也要清醒地看到,我省開發區一定程度上還存在偏多、偏散、偏亂的問題,管理機構設置不夠規范,需要系統梳理、頂層設計、合理規劃、分步實施。如實地調研的昆山市,現有昆山經濟技術開發區、昆山高新技術產業開發區、昆山綜合保稅區、昆山深化兩岸產業合作試驗區等4個國家級開發區,江蘇昆山花橋經濟開發區、昆山旅游度假區等2個省級開發區。昆山經濟技術開發區、昆山高新技術產業開發區均設置黨工委、管委會,為蘇州市派出機構,機構規格分別為副廳級、正處級;昆山綜合保稅區未設置管理機構,昆山深化兩岸產業合作試驗區管理機構請示正按有關規定和程序上報中央編辦;江蘇昆山花橋經濟開發區、昆山旅游度假區均設置黨工委、管委會,領導正職暫按正處級配備。 

由于多種因素的制約,目前我省開發區管理機構設置主要存在以下三個方面的突出問題: 

(一)開發區總數偏多、類型多樣、布局不均衡、管理機構不規范。 

全省共有386家省級以上開發區,平均每個設區市有30家,平均每個縣(市、區)有4家。與中央編辦和省委省政府要求的“一縣一區”相比,開發區總數多、散、亂,存在低水平重復建設等問題。 

從開發區的類型看,既有經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區域,還有旅游度假區、農業科技園區、現代農業示范區、現代漁業示范區;既有正式組建的開發區,也有籌建的開發區。 

從開發區的布局結構看,全省有3個設區市市本級設有4個開發區,7個設區市市本級設有3個開發區,2個設區市市本級設有2個開發區,1個設區市市本級設有1個開發區;2個縣(市、區)設有4個開發區,6個縣(市、區)設有3個開發區,25個縣(市、區)設有2個開發區,56個縣(市、區)設有1個開發區,7個區未設有開發區。 

從開發區管理機構設置情況看,全省有8個設區市市本級明確了3個及以上管理機構級別,2個設區市市本級明確了2個管理機構級別,2個設區市市本級明確了1個管理機構級別;1個縣(市、區)明確了3個管理機構級別,7個縣(市、區)明確了2個管理機構級別,74個縣(市、區)明確了1個管理機構級別,7個區尚未明確管理機構級別。 

(二)開發區管理機構審批權限不規范、機構性質不統一。 

按照機構編制管理規定,廳級機構須報中央編辦審批。但直到2007年,中央才重申紀律,強調如不按規定權限和程序審批機構編制將問責追責。目前,全省開發區管理機構明確為廳級的共21家。其中,經中央編辦批復管理機構級別為副廳的僅有5家,經省委批復明確管理機構級別為副廳的有9家,經省委批復明確管理機構級別比照國家級的有7家。此外,另有領導干部實際高配副廳的10家。 

按照機構編制管理規定,省級以上開發區黨工委、管委會作為黨委、政府的派出機關,應設為行政機構。目前,全省明確管理機構級別的省級以上開發區共122家。其中,設為行政機構的115家,設為事業單位的7家。 

(三)開發區機構改革與黨政機構改革不銜接、區街改革未能聯動推進。 

此次地方機構改革中,普遍優化調整了市縣兩級黨政機構設置,整合組建了自然資源、生態環境、應急管理、退役軍人等機構,但開發區的管理機構尚未作相應調整,存在上下銜接不順暢的問題,經常面對多對一的矛盾,溝通協調牽扯了較多精力,上級部門的日常管理、考核等出現了問題。 

從調研情況看,江北新區托管的7個街道完成了階段性改革任務,為開發區開展街道改革起到了好的帶頭作用。同時我們也看到,絕大多數開發區下屬街道尚未普遍開展改革,尚未形成與開發區聯動改革、良性發展的格局。如蘇州工業園區下設的4個街道和4個社工委,均承擔了屬地管理職能,服務管理人口均多達20多萬,并不亞于經濟發達鎮的規模,但由于層級偏低,執法權限尚未下放,基層執法存在權責不統一的矛盾,在日常管理中也難以與正處級的功能區相協調,迫切需要整合審批服務執法力量,推動街道改革落地見效。 

此外,去年“長三角區域一體化”上升為國家戰略后,對江蘇高質量發展帶來了新的機遇和挑戰。為推動落實我省長三角一體化發展規劃落地,產業合作園區、國際合作園區、南北合作共建園區、一體化示范區等管理機構的機構規格、領導職數也將擺上重要議事日程,需要認真研究加以解決。 

三、規范我省開發區管理機構的對策建議 

今年初,經中央編委同意印發的《中央編辦2019年度工作要點》提出,研究推動國家級開發區規范化管理,調整規范國家級開發區管理機構設置,推行以國家級開發區管理機構為主體的“一區多園”式的機構整合和統一規范管理。據了解,中央編辦正在著手擬訂規范管理相關政策。 

為爭取主動,超前謀劃,根據省委、省政府《關于促進全省開發區改革和創新發展的實施意見》(蘇發〔201719號)和省兩辦印發的《江蘇省省級以上開發區機構編制管理暫行辦法》(蘇辦發〔201652號)相關規定,強化以開發區“一縣一區、一區多園”為規范化管理為重點的機構編制管理,建議從以下五個方面著手,進一步規范開發區管理機構設置,爭取每個設區市有1個廳級開發區,大力推動每個縣(市、區)以國家級開發區、發展水平高的省級開發區管理機構為主體“一縣一區、一區多園”的機構整合,逐步實現每個縣(市、區)有1個正處級或副廳級開發區,區域內其他開發區作為功能園區整合并入,設置3-5個副處級的功能園區。 

(一)集成發展,推進縣域開發區整合優化。按照中央編辦的思路,以國家級開發區、發展水平高的省級開發區為主體,整合或托管區位相鄰、產業相近的開發區,優先對“低、小、散、弱”的各類開發區進行清理、整合,力爭形成“一縣一區、一區多園”的格局。在縣域范圍內,可選擇1家管理機構已明確為正處級或副廳級的開發區為主體,整合優化其他開發區;若開發區管理機構未明確為正處級的,可選擇1家開發區明確管理機構為正處級,并以此為主體整合優化其他開發區。管理機構明確為正處級的開發區必須經過省政府主管部門綜合考核,且為未發生重特大環境保護、安全生產事故和社會穩定惡性事件的非化工類園區。其他如旅游度假、農業、漁業等開發區轉型為功能園區,設立副處級的綜合管理辦公室。 

(二)規范發展,完善開發區管理機構報批手續。對于未按規定權限和程序明確管理機構級別的開發區,建議在符合政策要求的前提下,抓緊完善相關報批手續。一是提請省委編委審批。關于3家國家級開發區、6家省級開發區,以及管理機構需要由事業單位調整為行政機構的7家省級開發區管理機構級別明確為正處(局)級事宜,適時提請省委編委審批。二是向中央編辦申請爭取。據了解,中央擬嚴格控制廳級開發區數量。結合我省實際情況,建議向中央編辦履行蘇州工業園區等7家開發區管理機構明確為副廳級的報批手續并積極爭取。關于設在縣(市、區)的張家港保稅港區等7家開發區黨工委書記、管委會主任,建議可按照中共中央辦公廳印發的《公務員職務與職級并行規定》,根據職級設置與確定條件明確為一級巡視員或二級巡視員。三是規范審批其他機構。我省另有經原國家旅游局或省政府批準設立省級以上旅游度假區55家,經科技部批準設立的國家農業科技園區11家,可參照上述開發區的做法,對旅游度假區、農業科技園區管理機構予以規范設置,一般設為副處級的綜合管理辦公室。 

(三)創新發展,深化開發區體制改革。市縣機構改革任務完成后,系統設計、統籌謀劃、及時啟動開發區管理體制改革工作。賦予開發區更大的管理體制改革權限,允許大膽地試、大膽地闖,繼續深化相對集中行政許可權改革、綜合行政執法改革,有效整合社會綜治、數字城管、政務服務“12345”等信息平臺建立統一的指揮調度中心,健全事中事后綜合監管體系、創新政府服務模式。按照優化協同高效原則,積極推進開發區大部門體制改革,綜合設置、扁平管理、科學合理,優化調整自然資源、生態環境、應急管理、退役軍人等機構,確保政令暢通、上下銜接、工作有序。副廳級的開發區黨工委、管委會,領導職數按7-9名配備,其設置的職能機構一般在15個以內;正處級的開發區黨工委、管委會,領導職數控制在7名以內,其設置的職能機構一般在10個以內;副處級的功能園區綜合管理辦公室領導職數一般控制在3-5名內,其設置的職能機構一般在8個以內。開發區黨工委、管委會與所在地黨委、政府實行“區政合一”管理體制的,領導職數可適當增加1-2名,并適當增加職能機構數量。對昆山、蘇州工業園區等對外干部援助任務重的開發區(園區),可視情專項核定領導職數,專門用于各類援外干部,并實行實名制管理,建立動態調整機制。 

(四)統籌發展,推進整合基層審批服務執法力量改革。以貫徹落實中辦、國辦《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》(中辦發〔20195號)為契機,大力推進整合開發區下屬街道審批服務執法力量改革,將街道改革與實施鄉村振興戰略相結合、與整治形式主義官僚主義頑疾減輕基層負擔相結合、與實施新型城鎮化戰略相結合、與推廣復制徐霞客經濟發達鎮“1+4”模式相結合、與開發區“一縣一區、一區多園”規范化管理相結合、與健全“三項機制”和機構編制剛性約束相結合,并推動編制資源向經濟發達鎮集中、向重點中心鎮集中、向工業園區集中,以達到開發區現代化治理體系和治理能力相適應的要求。對人口規模多、經濟發展好、管理任務重的街道,并已按照經濟發達鎮“1+4”模式完成改革任務的,通過評估驗收后可按副處級管理。 

(五)合作發展,深化南北合作共建園區改革。為貫徹落實我省長三角一體化發展規劃綱要,機構編制部門應圍繞中心、服務大局,積極跟進、主動作為,對產業合作園區、國際合作園區、南北合作共建園區、一體化示范園區等其他各類園區,按照“一縣一區、一區多園”的思路,研究提出規范上述類型園區的管理機構設置和領導職數方案,為江蘇高質量發展走在全國前列提供體制機制保障。以南北合作共建園區為例,初步方案是:一是關于管理機構性質。一般明確為所在地省級以上開發園區的功能園區,由共建園區所在地黨委、政府進行屬地管理;經省政府批準明確為省級開發區的,管理機構可明確為黨委、政府的派出機關,其他的可明確為管理辦公室;經過批準設立的管理機構可以行使行政審批、綜合行政執法、經濟發展與社會管理等職能。二是關于管理機構規格。設區市層面合作設立的共建園區,經省政府批準明確為省級開發區的,其管理機構規格可明確為正處級或副處級;設區市與縣(市、區)或者縣(市、區)之間層面合作設立的共建園區,其管理機構規格可明確為副處級。三是關于行政編制和領導職數。所需行政編制原則上由園區所在地調劑解決。共建園區管理機構明確為黨工委、管委會的,核定黨工委書記、管委會主任各1名,副書記、副主任2-4名;共建園區管理機構明確為管理辦公室的,核定辦公室主任1名,副主任2-3名。職數使用按照協商一致原則,設立黨工委、管委會的,黨工委書記由援建方派干部任職,管委會主任由當地派干部任職;設立管理辦公室的,辦公室主任由援建方派干部任職;管理機構其他班子成員由雙方協商確定。四是關于管理機制。建立健全嚴格審計機制、綜合考評機制、限額管理機制、分層激勵機制、動態管理機制、一票否決機制。 

這樣,通過五措并舉,形成縣域開發區“一縣一區、一區多園”的格局,呈現并攏五指、捏緊拳頭、聚焦主業、重點突破的態勢,為推動高質量發展走在前列提供堅強的體制保障。
附件一: 

    全省省級以上開發區匯總表 

    

開發區分類 

開發區數量 

備注 

小計 

分計 

家級 

經濟技術開發區 

67 

26 

納入《中國開發區審核公告目錄》 

高新技術產業開發區 

17 

海關特殊監管區 

21 

其他類型開發區 

3 

 

經濟開發區 

103 

82 

高新技術產業開發區 

21 

經濟開發區 

21 

11 

  

籌建經濟開發區 

1 

  

籌建高新技術產業開發區 

9 

  

省級以上旅游度假區 

55 

  

國家農業科技園區 

11 

  

國家現代農業示范區 

17 

  

省級現代農業產業園區 

91 

  

省級現代漁業產業園區 

21 

  

合計 

386 

  

          

來源:   作者:省委組織部副部長、省委編辦主任 俞軍   編輯:陳凌峰
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